石油天然氣改革初具雛形 總體方案有望年內(nèi)出臺
【來源】 財新網(wǎng)
據(jù)財新記者從多個可靠渠道獲悉，按照深改小組的安排，今年必須形成石油和天然氣改革的整體方案，在國家發(fā)改委和國家能源局的委托下，國務(wù)院發(fā)展研究中心和國務(wù)院研究室等智庫機(jī)構(gòu)已分頭研究，形成了對整體改革方案的初步設(shè)想。這些設(shè)想即將在5、6月間在相關(guān)部門上會討論，并盡快形成方案上報國務(wù)院和深改小組。
從目前來看，石油天然氣領(lǐng)域的改革分為兩個層面：一是中央層面出臺行業(yè)體制改革的總體方案，二是企業(yè)層面根據(jù)三中全會的精神，擬定自家的改革方案。據(jù)財新記者了解，從去年年底開始，國家發(fā)改委和國家能源局均已陸續(xù)委托國研中心和國務(wù)院研究室等智庫機(jī)構(gòu)研究方案框架，并組建了課題小組，針對石油天然氣體制改革總體方案和到2030年的石油天然氣體制機(jī)制改革戰(zhàn)略進(jìn)行研究，梳理改革的方向和路徑。這些改革設(shè)想目前已基本成形，即將上報相關(guān)主管部門并在業(yè)內(nèi)征求意見后形成方案，最后上報中央。
十八屆三中全會決議中提出推進(jìn)石油天然氣等領(lǐng)域改革，2014年6月在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，國家主席習(xí)近平又進(jìn)一步提出了“抓緊制定石油天然氣體制改革總體方案”，今年2月初舉行的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上再次強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)石油天然氣體制改革。
從財新記者目前了解的內(nèi)容看，新一輪油氣總體改革的思路涉及石油天然氣上中下游各領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入和價格放開，包括拆除各種隱性的政策準(zhǔn)入壁壘和管制壁壘，允許各種不同性質(zhì)的資本和企業(yè)進(jìn)入，同時伴隨以主要油企在不同領(lǐng)域里的分拆和重組，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制等改革，以為在整個能源行業(yè)充分引入競爭創(chuàng)造條件。
國研中心研究員郭焦鋒在接受財新記者采訪時強(qiáng)調(diào)，本輪油氣體制改革的目標(biāo)，是要形成一個貫穿上中下游的總體改革方案。“改革要到位，需要將各方面措施作為一個整體同步實施，各相關(guān)部門也要同時推進(jìn)。”
上游勘探市場向多元投資主體開放
在上游勘探開發(fā)方面，首先要改革的是當(dāng)前的油氣區(qū)塊登記制度，以及建立勘探資料共享機(jī)制，以將石油天然氣勘探市場能向多元投資主體開放。
據(jù)郭焦鋒介紹，“根據(jù)國土資源部的勘探登記管理條例和開采管理條例，勘探開發(fā)常規(guī)石油天然氣的企業(yè)要有國務(wù)院批準(zhǔn)的文件，其對企業(yè)的注冊資本、專業(yè)人員配備等資質(zhì)有要求，但總體規(guī)定很粗，也不完善，導(dǎo)致實際上具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有四家，即中石油、中石化、中海油和延長油田。”
完成登記的企業(yè)若能獲得油氣發(fā)現(xiàn)就有優(yōu)先獲得采礦權(quán)的資格。由此，中國目前400多萬平方公里有探礦權(quán)的區(qū)塊目前基本就掌握在上述四家公司手中。這其中只有大約20分之一的區(qū)塊已有企業(yè)進(jìn)行了開采，還有大量的區(qū)塊虛置。正在研究方案的課題組認(rèn)為，未來上游改革的一個路徑就是要向其它資本釋放這些區(qū)塊的探礦權(quán)。這需要建立探礦權(quán)的退出機(jī)制和交易市場。比如對于在約定時間內(nèi)勘探投入不足的探礦權(quán)面積，國土部門有權(quán)收回，重新掛牌向全社會的企業(yè)和投資主體進(jìn)行招標(biāo)，同時建立探礦權(quán)和采礦權(quán)的交易市場，允許在不同企業(yè)主體之間轉(zhuǎn)讓。
與放開上游勘探開發(fā)投資相配套的一項關(guān)鍵措施，還包括對幾家石油公司的油田服務(wù)板塊剝離重組，以減少油田服務(wù)公司和關(guān)聯(lián)公司生產(chǎn)板塊的關(guān)聯(lián)交易，建立一個競爭性的油田服務(wù)市場。郭焦鋒表示，“原來油田服務(wù)隊伍都在三桶油手里，外來資本即使想進(jìn)入，也很難找到專業(yè)隊伍和力量來做。剝離出來之后，上游勘探開發(fā)板塊才能有多元的競爭基礎(chǔ)，為資本進(jìn)入提供可能。”
目前，中石化的油田工程和服務(wù)板塊已經(jīng)完成重組并借殼儀征化纖上市。重組是把分散在中石化集團(tuán)下屬8家油田企業(yè)的石油工程業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及人員剝離出來，并整合了中石化集團(tuán)公司石油工程管理部、國際石油工程公司等公司和研究機(jī)構(gòu)。
有接近中石油的業(yè)內(nèi)人士向財新記者透露，中石油也正在考慮參照中石化的模式，重組油服工程、油建和設(shè)備板塊。但在一位中石油集團(tuán)人士看來，中石油現(xiàn)階段還很難推動改革，一方面是新董事長上任后還需要一段調(diào)整期，并等待整體部署；另一方面船大難掉頭，加之現(xiàn)在油價下行，全行業(yè)不景氣，也并非剝離重組的好時機(jī)，中石油自己在上游勘探開發(fā)的投資也已縮減，“去年的工作量都沒完成”。此外，人員包袱是最大的問題，中石油的油五大鉆探公司有22萬人的隊伍，加上油建和裝備板塊大概40萬人。
上游的配套改革還包括財稅政策如資源稅改革。資源稅現(xiàn)在歸省政府所有，而油氣勘探開發(fā)是在縣級以下的地方，權(quán)益和義務(wù)不匹配。資源稅上收到省政府后，沒有給縣級以下政府足夠的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致一些縣級以下政府和居民對勘探開發(fā)企業(yè)意見很大。在郭焦鋒看來，“資源稅應(yīng)該下放到資源所在地征收，讓當(dāng)?shù)氐玫介_采資源的好處，才有動力和積極性去負(fù)責(zé)。”
中游和下游：法律獨立、加強(qiáng)監(jiān)管、價格市場化
中游的石油天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施則被研究人員認(rèn)為屬于自然壟斷性質(zhì)，很難打破，未來的改革思路是以獨立和開放為原則加強(qiáng)和完善政府監(jiān)管的地方。目前，從原油和成品油管道、油庫、碼頭，天然氣長輸管道、儲氣庫、LNG接收站都主要掌握在三家石油公司手里。
“中游要解決的是如何做好服務(wù)的問題。現(xiàn)在的管網(wǎng)，運輸和銷售捆綁在一起。所以第一件事就是將銷售和運輸徹底分離，獨立后的管網(wǎng)只能搞運輸，不能做銷售。分離之后，管網(wǎng)公司除了給自己的母公司提供服務(wù)，也要將管網(wǎng)開放，給其它競爭者也提供服務(wù)，比如建立第三方無歧視準(zhǔn)入以及互聯(lián)互通的規(guī)則。此外，管網(wǎng)需要監(jiān)管部門在對建設(shè)投資、運營成本合理測算及規(guī)定合理收益水平的基礎(chǔ)上確定收費價格。”郭焦鋒稱，中游還要建立一個競爭性的容量市場和容量交易的平臺，所有基礎(chǔ)設(shè)施的容量要在這個平臺上進(jìn)行公示和結(jié)算，這樣管網(wǎng)就可以實現(xiàn)只做輸送、存儲和加工的服務(wù)，不涉及上游的關(guān)聯(lián)交易和銷售業(yè)務(wù)。
綜合各國經(jīng)驗，管網(wǎng)獨立有三種模式，一是財務(wù)獨立，即管網(wǎng)還是原來的公司控股，但財務(wù)分開，賬目能夠監(jiān)管和查驗；二是法律獨立，即管網(wǎng)剝離出來成為獨立運作的法人公司，關(guān)聯(lián)交易要被嚴(yán)格監(jiān)管；第三種是徹底的產(chǎn)權(quán)獨立，即將三桶油的管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施賣給第三方，在產(chǎn)權(quán)獨立的模式下，石油公司不能處于控股地位，管道與母公司剝離，作為公立平臺。課題組認(rèn)為現(xiàn)階段比較現(xiàn)實的是先做法律獨立。
中石油規(guī)劃總院的一位專家告訴財新記者，目前中石油的油氣銷售收入和管輸費用已在財務(wù)和結(jié)算上實現(xiàn)分開，只是在業(yè)務(wù)上管輸和銷售還屬于同一個板塊。他也認(rèn)為短期內(nèi)產(chǎn)權(quán)獨立基本沒有可能，因為專業(yè)性的要求，建設(shè)和運營還是由石油公司主導(dǎo)。另有接近中石油的人士透露，中石油此前已在計劃將管道板塊整體剝離重組。
中石油在前幾年已嘗試在管網(wǎng)上引入社保、保險公司等外來資本，不過近來引資進(jìn)程趨緩，主要原因就是投資者對于改革之后管網(wǎng)的收益率產(chǎn)生疑慮，希望等整體改革框架確定后再做決定。郭焦鋒認(rèn)為，未來針對管網(wǎng)需要建立一整套有關(guān)成本、折舊、費用、投資、價格和收益率的監(jiān)管框架，現(xiàn)在管道基本是按照12%的收益率。“這個規(guī)定太粗，也有部門認(rèn)為這個收益率太高，曾有段時間想調(diào)到8% 。未來都需要有一整套公開透明的完整方案來規(guī)定，以便投資者有穩(wěn)定預(yù)期。”郭焦鋒表示。
下游最重要的是放開原油進(jìn)口權(quán)和推進(jìn)價格的市場化改革。這需要建立原油天然氣的現(xiàn)貨市場和國際性的期貨市場。目前原油價格已與國際市場接軌，但成品油和天然氣價格仍由國家制定指導(dǎo)價。據(jù)悉上海正在籌備建立原油和天然氣的期貨交易所。另外，相關(guān)研究人員建議在全國形成10個左右的區(qū)域性現(xiàn)貨市場，第一步是在資源來源比較多元化、消費發(fā)達(dá)的地方建立，比如上海、廣東和油氣管網(wǎng)發(fā)達(dá)自成體系的川渝地區(qū)；第二步是在一些油氣管網(wǎng)樞紐地區(qū)，如寧夏中衛(wèi)（西氣東輸?shù)臉屑~）建立；第三步是在消費集中的地方比如武漢建立中南地區(qū)的現(xiàn)貨市場。
破除行政壟斷是前提
在自上世紀(jì)80年代開始，石油天然氣體制的改革分為兩個階段。第一階段是在1982年、1983年和1988年分別成立了中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司和中國石油天然氣總公司，分別負(fù)責(zé)海上油氣勘探開發(fā)和對外合作、煉油和化工、和全國陸上油氣勘探開發(fā)和管道運輸，加上1961年成立的中國化工進(jìn)出口公司，這四家專業(yè)化公司構(gòu)成了上下游分割、海陸分家、內(nèi)外貿(mào)分治管理的體制格局。
1998年開始的第二次重組，將中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司的行政職能剝離，將中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司重組為從勘探開發(fā)、煉油化工到銷售的上下游一體化的石油公司，即現(xiàn)在的中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)，以黃河為界，中石油主要占據(jù)北方市場，中石化主要是南方市場。這次重組奠定了陸上石油石化行業(yè)雙寡頭競爭的基礎(chǔ)。
中國社會科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究室主任朱彤認(rèn)為，第一階段的改革是由政府行政權(quán)力主導(dǎo)資源配置，政企不分；第二階段則是在強(qiáng)化油氣產(chǎn)業(yè)行政性壟斷前提下推動的市場化改革。
國家行政權(quán)力在第二階段的改革中賦予了國營石油公司的壟斷地位，這為目前的行業(yè)體制留下了有待改革的“后遺癥”。國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的38號文和2001年發(fā)布72號文兩個文件獲得了對國產(chǎn)原油、進(jìn)口原油、成品油批發(fā)和零售的統(tǒng)一配置權(quán)。
朱彤指出，國內(nèi)外經(jīng)驗表明，拆分或合并作為一種重構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，如果不配合政策和體制改革，讓市場在油氣資源配置中真正發(fā)揮決定作用，不僅無法解決我國油氣產(chǎn)業(yè)因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分或合并來增強(qiáng)國家石油公司競爭力的目的也難以實現(xiàn)。
